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浅谈如何做好城市规划与土地规划衔接
内容
    在城镇化的快速发展进程中,面对越来越尖锐的土地矛盾,实现城市规划与土地规划两个规划的相互渗透、有机结合,已经成为加快城市化进程、推进城市经济快速发展的当务之急。本文就如何加强城市规划和土地管理,谈谈如何实现城市总体规划和土地利用总体规划的有效衔接。
    一、两个规划不协调的主要表现
    1、地方政府以及相当多的规划编制单位,在编制总体规划时单一强调目标导向,有些目标过高过远。
    2、地方政府急功近利,盲目扩大地盘,致使土地管理失控。而土地利用规划也没有实现预期目标:由于土地利用规划的目标太单一,在保护耕地的单一目标和发展经济的综合目标之间,地方政府往往更偏向于发展;信息不对称,用地指标一刀切,致使真正需要耕地用来发展的地区因为远远不够只有犯规,发展机会较少的地区因地多而浪费。
    3、从根本上说是体制问题。科学性不够、实施不好、规划之间不衔接等,是各种规划共同的问题,从根本上说是体制问题。土地规划和城市规划衔接不好,反映了中央和地方的关系。土地规划是5级规划,有一个指标控制,所以地方规划首先要反映中央的意图。但是就城市规划而言,由各个城市按照国家法律政策的要求编制,不排除很多地方单位完全按照地方政府的意图去编制规划。
    二、两个规划不协调的原因分析
    一是编制历史不同。城市规划在我国产生较早,在长期的实践中,积累了丰富的经验,吸收借鉴了古今中外许多优秀的规划理论和方法,规划的科学性、可操作性比较强。土地利用规划20世纪80年代才在全国范围内开展编制工作,规划中主要用地指标由上至下分解,对实际发展用地的需求考虑不充分,造成土地利用总体规划滞后于城市总体规划。
    二是考虑问题的出发点不同。城市规划是综合研究分析城市的性质、规模和空间发展形态,按照市场经济条件下城市发展的客观规律编制,从城市需要出发,着眼于发展,重在解决城市空间布局问题,统筹安排城市各项建设用地。土地利用规划从土地供给出发,以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提,切块用于城市建设,重在“控制”,在各方面都对城市建设用地给予严格限制,不得突破上级下达的指标。
    三是规划范围不同。土地利用总体规划范围比城市规划的范围大,它要对规划区内(包括城市用地)全部土地的利用结构及其空间布局(包括城镇体系的用地布局)做出安排,而城市总体规划则着重对城市建设用地做出安排。在土地利用上,城市规划和土地利用总体规划是点和面的关系、局部和整体的关系。
    四是规划统计口径不同。人口和用地规模都是两个规划最基本的规划依据和指标。两项最基本指标的不统一,造成了统计口径的不一致。在人均建设用地上,城市规划不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量,土地规划则分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标,为保证耕地总量动态平衡,建设用地总量与均量都受到耕地保有指标的限制。
    五是编审程序不同。两个规划的编制、审批都是政府行为,都经专家评审后报批。在评审报批前,城市规划要有方案论证、政府会议研究、人大审议等环节,而土地规划一般只经政府办公会讨论。
    三、如何实现土地规划和城市规划有效衔接
    1、建立统一的规划空间体系。规划打架其实是一个很严重的问题。如果是两个规划不协调,开发商可以说我符合这个、不符合那个,另外一个说我符合那个、不符合这个,都是对的。国外的空间规划都是一个体系,从大到小、从国家到区域,相互衔接,层次关系清晰。而我们由于部门管理的侧重点不同,规划之间相互矛盾。城市总体规划是综合性规划,土地利用总体规划是综合性的还是专项的?如果是专项的可以去保护农田、保护生态用地,如果是综合性的,都这样定,能不能发展到一起?应该建立一个统一的空间规划体系,按照从大到小的层次去梳理。
    2、协调需要共同努力。土地利用和城市规划两者在审批权限、分类体系、编制技术路线上有差异,但在衔接上没有大问题。坚持可持续发展战略,统筹城乡发展,正确处理好人口增长、资源合理开发利用和保护生态环境之间的关系,是两个规划衔接的总基础。而具体的衔接是:规划指导思想、目标要衔接;土地分类、建设用地标准要衔接;对城乡结合部的交叉点问题要共同研究;重视跨区域、跨流域的规划。实际上,无论是城市规划也好,还是土地规划也好,现在的问题非常多,但是好多问题不在于规划本身,而是规划之外的因素,需要其他方面共同努力。
    3、把握好彼此的角色和作用。城市规划与土地利用规划的衔接非常必要,关键是要把握好彼此的角色和作用。城市规划应该说更侧重于规划市区的科学合理的布置,甚至于深化到城市的设计、建筑艺术层面,更多地强调技术层面的合理性。土地总体规划主要涉及农用地转用计划和土地开发整理(含复垦)计划两个指标,应更多地强调保护土地资源,对保障措施提出意见。因此,两者的衔接首先要落实到规划的编制阶段。在审批和实施的过程中也要衔接,在一个坐标系里面来研究问题、形成共识,落实管理的规则。目前我们的做法是:保证按时序实现规划;城市土地和规划部门共同开展区镇乡镇的土地利用规划和乡镇规划,用途管制和规划实施步调一致;搭建平台、信息共享;两个部门共用一套卫星资源,共同介入规划和土地实施管理;尝试建立城市空间资源利用效果反馈系统。
    4、改变目标导向,建立长效合作机制 。现在我们要转变观念,城市规划首先要考虑资源约束,寻求集约紧凑的布局模式,强调内涵发展,千方百计杜绝形象工程。土地规划要重新审视目标。从城市的科学合理布局、交通运输功能之间的联系出发合理确定城市化布局,其中免不了要占一部分耕地。我们要承认这个现实,因地制宜制定土地规划。对于科学合理的发展需求,不管是城市还是农村,都应该给予支持、及时满足。与此同时,要建立相应的约束和考核指标,尽可能挤掉水分和泡沫,提高土地利用的效率。另外,两个规划也好、两个部门也好,要经常沟通、互相探讨,建立长效的合作机制。
    四、如何化解城市发展与土地控制难题
    1、要尽快制定全国的城市发展战略。目前,这一轮城市总体规划还是一个过渡,因为先天不足,所谓先天不足是没有一个全国性的发展战略来指导各个城市的发展。所以我觉得国家应该认真研究全国的城镇发展战略,同时跟全国土地利用规划很好地结合起来。
    2、必须要用经济手段调控。各个城市扩大规模的主要驱动力是经济利益,控制不住的原因是没有采用经济手段。发达的地区要想发展,占地的话,就要付出更多的经济代价,补偿到发展不够好、或者需要保护的地区。
    3、加大土地开发和土地整理工作(含复垦),实现占补平衡。同时,要切实做好划区定界,使土地利用总体规划顺利实施,各项规划指标得以落实,基本农田全部落实到田块,确保基本农田不被占用。
    4、土地利用要坚持有保有压、区别对待的基本原则。进一步发挥土地利用计划的调控作用,在严格控制农用地转用的同时,严格控制新增建设用地总量;在强化计划对用地审批调控的同时,强化计划对实际用地的调控;在强化计划执行过程监管的同时,加强计划执行结果的评估考核。要严格控制新增建设用地总量,凡不符合规划、没有用地计划指标的,不得批准用地,杜绝超计划批地、用地;要认真落实新修订的禁止类和限制类项目用地的规定,切实控制工业用地,禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企业事业单位新建培训中心等项目用地。同时,要统筹安排土地利用计划,在坚持建设用地总量控制的前提下,优先保障重点基础设施和产业政策鼓励发展的建设用地需要,积极为民生项目建设提供用地保障。
    5、要以贯彻实施《城乡规划法》为契机,依法开展规划效能监察,并针对存在的问题开展专项整治。城乡规划效能监察领导小组办公室也要将贯彻实施《城乡规划法》和土地利用总体规划作为效能监察工作的重点工作,着力推进城市规划依法行政。同时,将贯彻实施《城乡规划法》、土地利用总体规划的情况与城乡规划效能监察绩效考核结合起来。完善绩效考核指标体系,将贯彻实施的有关具体要求纳入指标体系,定量、定性分析执行情况。要认真开展城乡规划和土地利用规划效能监察绩效考核工作,纳入对地方党政主要领导(一些地方的城市规划和土地利用规划是通过地方党委常委会研究后或地方党委一把手首肯后,再提交政府常务会研究,而责任追究只是政府的领导)和分管领导以及相关责任单位(部门)领导的绩效考核的重要内容,作为对他们升迁、降职、处罚(包括刑事)的重要依据。
    6、要培养一批懂既城市规划,又懂土地管理的专业队伍,负责对该地区土地利用规划和城市规划进行研究。

 

 
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