土地调查是以查清土地的数量、质量、分布、利用和权属状况为目的而进行的调查。它是土地管理的基础，是全面查实查清土地资源的重要手段，也是我国法定的一项重要制度。
    《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》规定自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查。并指出搞好这次土地调查，掌握真实准确的土地数据，是全面贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济社会全面协调可持续发展的客观要求；是推进城乡统筹发展，保障国家粮食安全和促进社会稳定，保护农民利益等工作的重要内容；是编制国民经济和社会发展规划，加强国民经济宏观调控，实施科学决策的重要依据；是贯彻落实国务院关于深化改革严格土地管理的决定，提高政府依法行政能力和国土资源管理水平的迫切要求；是科学规划、合理利用、有效保护国土资源和实施最严格耕地保护制度的根本手段；其意义非常重大。
    新疆占我国土地总面积的六分之一，这次土地调查能否保质保量按时完成任务，对全国土地调查的圆满完成，影响巨大，必须给予足够的重视，深入的研究和认真的思考。
    1.调查的有利条件
    1.1 有较为全面的资料基础
   新疆从1984年开展上轮土地利用调查以来，历时12年，取得一批极其宝贵的基础资料，又通过历年的变更调查，保持了资料一定程度的现势性。此外新疆还完成了26个县(市)的更新调查和数据库建设及51个城市和县城的地籍调查，取得了一批较为翔实的调查资料，为较好较快地完成第二次土地调查提供了较为全面的资料基础。
   1.2 国土系统有一支专业技术队伍
   新疆土地辽阔，长期以来比较重视土地调查、规划、勘测、设计等行业的队伍建设。国土资源厅和各地州均有国土资源规划研究、勘测设计机构，兵团及所属各师也设有勘测设计院。2005年在全区测绘从业人员8009人中，国土资源系统有719人，本系统的的信息化从业人员还有373人，能为第二次土地调查提供一定的人力支持。
    1.3 领导重视，组织机构落实
    根据国务院国发[2006]38号文件的要求，自治区已于2007年4月27日成立了领导小组，颁发了新政发[2007]38号文件，对任务明确分工，安排了进度要求，并要求各地州县(市)成立相应的领导机构，制定实施方案，组织人员培训，落实经费。各项工作正在有序展开。
    2.调查的现实困难
    我们在看到有利条件的同时，更应当看到面临的现实困难，以便设法予以解决。主要困难是：
   2.1 时间短促，任务繁重
    本轮土地调查从启动到完成的时间只有2年零4个月，仅相当于上轮调查(12年)的20%，需要完成的任务却繁重得多。除了要完成农村土地调查外，还要完成基本农田调查，城镇地籍调查和各级数据的汇总，并建立互联共享覆盖自治区、地州、县(市)三级的集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库；建立土地资源变化信息的调查统计，及时监测与快速更新机制。不仅时间短，工作量大，而且技术难度高。
    2.2 经费巨大，尚待落实
    本轮土地调查内容多、要求高，经费需求量大。加上新疆地域广大，县(市)的平均面积高达1.87万平方公里，相当于全国县(市)平均面积的3.9倍，经费耗用量更大。这次某试点县土地面积不足1万平方公里，预算经费就要300多万元，预计全区经需求将数以亿计，是一笔不小的开支。
    按照国家安排，除基础图件和少数试点补助费用由国土资源部提供外，大部分费用需由地方承担，主要承担者则是县(市)一级，并指出可由当地国土资源收益中列支。新疆属于不发达地区，2006年全区地方财政收入只占支出的32%，而发达地区的东部则占80%左右。土地收入也相对较少。十五期间自治区累计收缴新增建设用地土地有偿使用费仅1.79亿元，其中上缴中央金库9379.65万元，自治区金库仅存8564.85万元，且大部分集中于大中城市。大部地州和县(市)本级财政收入与支出之比均在30%以下，其中低于10%有5个地州、20个县市，这些地方土地市场大多发育不好，收入极少，调查经费落实难度很大，值得重视。
    2.3 经验不足，人才短缺
    本轮土地调查需要全面采用3S技术，和上轮调查主要依靠手工操作不同，不能照搬上次的经验。因此，需要一批既有丰富的实地调查和土地管理工作经验，又能熟练掌握和应用3S技术的业务骨干。更因为时间紧迫，需要在多条战线同时展开以保证工作进度，需要的人员更多。但由于历史原因和条件的制约，这种复合型人才尚不多见，必须注意引进和培养，以保证工作的进度和质量。
     2.4 涉及面广，协调较难
    本轮调查采用的土地利用现状分类国家标准，虽然大体上继承了上轮调查的分类体系，但对一些重要地类的含义和划分也有不少调整，这些调整不仅涉及国土部门的内部，还涉及林业、畜牧、建设、统计等部门地类划分的行业规范，协调有一定的难度。同时国家标准的含义多属定性范畴，缺乏量化指标，在实际操作上也容易出现各自理解，各行其是的弊病，影响调查的统一性。
    例如，第二次全国土地调查分类，“耕地”的含义是：指种植农作物的土地，包括熟地、新开发、复垦、整理地、休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。……耕地中包括——临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。
     这里不太清楚的有以下几点；
    一是用休闲地（含轮歇地、轮作地）一词代替了以往规程的“草田轮作地”。本来轮作地可根据恢复肥力的方式不同划分为休闲轮作、草田轮作、倒茬轮作等类型，现在的提法是否只包括休闲轮作中的轮作地，种植牧草的耕地是否仍算耕地？
    二是“间有零星果树、桑树或其他树木的土地”的提法缺乏量化指标，难以操作。
    三是增加了“其他临时改变用途的耕地”一词。到底临时有多久呢？半年？几年？还是几十年？那些2001年全国土地分类（试行）中退耕的可调整园地，可调整林地，可调整人工草地和可调整养殖水面还算耕地吗？
    在新疆更存在着几百万亩种有果树和枸杞等经济林木的原耕地究竟如何界定的问题。
   再如“园地”的含义是“指种植以采集果、叶、根、茎、汁为主的集约经营和多年生木本和草本作物，覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数的70%的土地。
    在这里出现覆盖度大于50%的情况，一般只有在果树生长几年后才能达到，那么几年生的树木才算园地呢？如果按合理株数的70%的标准，则幼龄树木也可算为园地，但却需确定各地的合理株数标准。
    又如“草地”新规程含义是“指生长草本植物为主的土地”，与历来的规定完全衔接，但缺乏量化指标。
    上轮土地调查时新疆执行的标准是“牧草地覆盖度5%指标用于干旱地区，一般地区按15%标准”。而牧业使用的即为牧草地。但是长期以来，新疆草原退化现象十分严重，退化面积达到85%以上，引起严重的生态问题，不少草地需要退牧还草，这轮调查是否仍应坚持这个标准呢？值得认真研究。
    草地中的“人工草地”国家标准的含义是“指人工种植牧草的草地”与原规程互相衔接，但第二次全国土地调查技术规程附录表B2中却在人工牧草地中包括了原来的改良草地和人工草地两个地类。而改良草地原来的含义则是“指用灌溉、排水、施肥、松耙、补植等措施进行改良的草地”而不是“人工种植牧草”的草地。这些含义与牧业部门的行业规范也相差很大，难以协调。
   类似问题还有很多，不能一一列举，但都必须认真对待，仔细研究，明白界定，相互协调，提供必要的量化指标制订实施细则，以便统一标准，保证调查时土地分类的质量。
    3.调查中值得注意的几个问题
    要又好又快地完成第二次土地调查任务，还应当注意以下几个问题。
    3.1 速度与质量的关系问题
    根据国务院的要求，全国必须按统一时点提供第二次土地调查的成果，而这些成果又必须达到统一的质量要求。各地既不能拖延时间，也不能降低对调查成果的质量要求。由于时间紧迫任务繁重，更容易出现的还是只顾赶进度，忽视成果质量，提供陈旧数据或以粗估冒算代替实地调查的倾向，必须妥善安排工作进度并严把检查验收等关口。
    3.2 继承与发展的问题
    本轮调查采用的土地现状分类国家标准，是在继承和发展土地现状分类规程的基础上得来的。因此在调查中既要注意地类含义的历史继承性，更要注意分类体系的变化和发展，注意区别同名地类或相近地类新旧规
    例如，有林地的含义，在上轮调查中是指树木郁闭度≥0.3的乔木林地，而本轮调查中则指郁闭度≥0.2的乔木林地，两者的面积和界线当然应有所不同，不能直接套用。
    又如本轮调查“采矿用地”是指采矿、采石、采砂（沙）地、盐田、砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地，与上轮调查中的“独立工矿用地”的含义也有一些差别，不能相互代替，以免出现新瓶装旧酒的问题。
    3.3 统一与协调问题
    土地利用调查的分类必须体现统一性原则才便于全国范围内数据的归并与汇总。然而农、林、牧、建设等各个部门在本行业内部的地类划分上都有自己的行规，有些同名地类或相近地类的含义与土地利用现状分类国家标准有所不同。本轮土地调查中既要严格遵守第二次土地大调查的技术规程和土地利用现状分类国家标准，也要注意与各部门地类划分的尽可能协调，明确彼此的差别，减少部门用地上的矛盾。
    在国土部门内部，上轮土地调查中也出现过只强调自己的特殊性，利用实施细则的制订把同一类土地界定为不同种类土地的情况。例如有的单位为了便于收取征地补偿费把荒草地定为牧草地，有的单位为了便于开荒把牧草地定为荒草地，把一般国营农场场部直接定为建制镇等问题，值得在本轮调查中注意防止。
    3.4 时点性与经常性问题
    本轮土地调查既要注意全国统一汇总时点成果的准确性，更要注意经常保持成果现势性的问题，从组织上、制度上，技术手段和人才等方面为适时变更提供保障，以免再蹈变更跟不上变化、资料与实地两张皮的覆辙。
    3.5 行政干扰的问题须防范
    上轮土地调查完成后，有些地方在变更调查时出现过某些地类变更不准确，不及时等问题，特别是有些县（市）的建设用地和耕地的变更存在严重滞后的现象，在“四查清 四对照”中也难以反映其真相。这类问题的产生，既有技术手段上的问题，也不乏出于地方“利益”的考量。
    本轮土地调查，虽然采用了先进手段，但在各种建设用地界线的划分和补测等环节上与某些农用地类的认定上也难免出现行政干扰的可能，必须预先防范，坚决排除，以保证成果的质量。
    4.克服困难，解决问题的若干建议
    4.1 积极争取政国家支持，尽快落实调查经费
    第二次土地利用调查经费巨大，大部分需要地县财政承担，而新疆大部分地县本级财政自给率低，难以周转调剂，恐迁延日久，影响进度。因此，建议领导小组帮助地县两级，特别是县（市）级作出经费预算，并提请中央制定转移支付时向不发达地区倾斜的政策，由自治区以专项经费形式，按期下拨，保证经费及时到位，工作按时启动。
    4.2 抓紧时间立即开展各项准备工作
    本轮土地调查任务繁重，时间短促，而新疆气候又具有冬季漫长，野外作业时间短的特点，更增加了时间的紧迫性。因此，各级国土部门必须不等不靠，利用冬季积极开展对上轮调查成果、变更和更新成果的整理，权属界线确认和人员培训等准备工作，不要等到冰雪消融，春暖花开时才进入角色，白白浪费大好光阴。
    4.3 认真总结经验教训，协调各方意见，尽快出台统一的《补充规定》和切实可行的《实施细则》
    上轮土地利用现状调查成果丰硕，成绩巨大，但也存在着某些不足之处，有不少经验教训值得吸取。因此建议领导小组成员和工作人员与主持参加上轮调查的技术骨干一起，认真学习和领会新规程与上轮的差别，结合新疆实际，研究制订全面统一，概念清楚，可以量化，便于操作的规定，并认真审定各地区提供的实施细则，以达到口径一致，保证成果的统一性。
    4.4 认真做好调查队伍资质评审和项目招投标工作
    本轮土地调查任务重、时间紧、人手不够，需要吸收多支技术队伍参加。因此认真做好资质评审和招投标工作十分重要。由于时间短、技术难度大、所需经费较多，更需要注意队伍真正的实力与工作风格的考量和招投标的公平性，不要那些有名无实的影子部队和靠转包吃水面过日子的机构钻了空子。
    4.5 突出重点，带动全局，按照实际条件安排好工作顺序
    第二次土地调查的主要任务包括农村土地利用现状调查、基本农田调查、城镇地籍调查、土地利用数据库的建设及调查成果的汇总等。根据我区的具体情况应突出农村土地利用现状调查、基本农田调查及其成果汇总等重点，保证按时给全国汇提供数据不拖后腿；并力争城镇地籍调查及其数据库建设按时完成，实现三级联网全面完成调查任务。
    4.6 搞好试点，积累经验，培训骨干为调查全面展开打好基础
    目前正在开展的试点工作十分重要，必须集中精力，认真做好。通过试点工作，一要积累用现代手段进行调查的经验，二要统一地类界定等各项操作的技术标准，使参加培训的技术骨干通过亲历亲为，全面掌握组织管理和实际操作的技能，培养出真正的领军人物，不能急于求成、不求甚解、囫囵吞枣、走走过场为调查质量的提高埋下隐患。
    4.7 处理好当地国土部门和项目承包单位的协作关系，加强监管和检查验收，保证成果质量
    本轮调查任务的完成是由当地国土部门负责，由项目承包单位主要执行的，处理好两者的关系十分重要。国土部门既是任务的承担者又是成果的长期使用者，要做好对调查领导、指导、参与、支持和检查等工作。项目承包单位是调查的具体执行人，是保证任务按质按量按时完成的主要力量。因此加强两者的协作关系，建立项目双负责人制度，由国土部门和承包单位分别指定技术负责人，对成果全面负责。要建立调查监理制度，从始自终对每个技术环节进行监理，及时发现和解决问题。在阶段性成果和最终成果提交后，应按国家规定认真做好外业、内业、数据库的检查验收和成果确认工作，以保证成果质量。
    4.8 以调查任务带动人员培养，建立一支能掌握现代手段的队伍，保证经常工作的延续性
    我区不少县（市）缺乏掌握现代技术手段的国土资源管理人员，不但影响管理工作的现代化，也影响经常性土地利用变更的实施。因此，必须结合本轮调查任务，有意识地安排基础扎实、认真负责的技术人员，自始至终参与本轮调查的内、外业和建库工作，达到能操作、能管理、能修改变更的水平，以保持成果的现势性，把地县级国土资源管理部门的现代化、信息化水平提高一步。
    总之，第二次土地调查意义重大、势在必成，尽管时间紧迫、任务繁重、困难较多，只要我们能够全力以赴、认真对待，调动国土资源部门内外的积极因素，共同奋斗，是一定能够保质保量如期完成的。