[摘要]　城市是提升国家可持续发展的行动重点和战略支点。实现城市可持续发展的基本着眼点是兼顾当前发展和长远发展。在此基础上，妥善处理“人与人”、“人与社会”、“人与自然”的关系。我国城市的可持续发展需要把握的战略取向是，建设生态城市、经济高端化城市、数字城市、创新型城市、文化特色城市、低碳城市。而发展是前提，规划是龙头，建设是关键，管理是保证。城市领导者担负着引领城市可持续发展的历史责任，应该具备很高的政治素质和科学素养。

　　[关键词]　可持续发展；　 城市；　 城市领导者；　 中国

　　[作者简介]　史文清(1954-)，男，蒙古族，辽宁法库人，经济学博士，江西省人民政府副省长。

　　20世纪90年代中期，中共中央确定可持续发展战略与科教兴国战略同为当代中国的两项重大国家战略。进入新世纪，党中央提出科学发展观，把可持续发展当作中国经济社会发展的基本要求之一。实际上，不仅在外国，就是在我国，绝大多数的可持续发展问题，都能够在城市中显现出来。城市是解决社会可持续发展问题的矛盾焦点，又是提升国家可持续发展能力的行动重点和战略支点。

　　当前，我国正处于快速推进经济社会现代化的发展阶段。全国的城市化水平，近10年来，年均提高约1.3个百分点，每年新增城市人口1 500万人左右。发展资源、发展项目向城市、特别是区域性中心城市集聚。在外延城市化迅速推进的同时，以城市的更新改造和提升现代化水平为主要内容的内涵城市化也势头强劲。城市的进步，发挥着全社会和整个国家可持续发展的带头作用。

　　国内外的发展经验表明，城市凝集着人类文明的成果，汇聚了人类发展的条件。城市是人类生存和发展、进行经济政治文化社会活动的中心。以城市规模的迅速扩张和城市设施的高强度建设为标志的城市化中期，是城市可持续发展的压力和问题最为集中的时期，也是城市可持续发展的基础建设和能力建设最为关键的时期。对此，我们必须高度重视，通过战略谋划、全局统筹、精心运作，切实做好城市可持续发展这个大课题。

　　一、我国城市可持续发展的战略取向

　　现代城市是大规模、高密度、多变量、快节奏的社会复合系统。而城市的内涵、功能、形态、发展等方面的特征，决定着城市的可持续发展具有自身的特殊性。实现城市可持续发展的基本着眼点，就是兼顾当前发展和长远发展。在此基础上，妥善处理城市发展过程中的“人与人”、“人与社会”、“人与自然”的关系。从现阶段我国城市发展的基本状况和共性问题看，城市的可持续发展需要把握以下战略取向：

　　(一)建设生态城市。

　　宜居，是城市应有的基本品质和首位功能。城市的宜居程度，是经济、技术、生态、社会等多种因素综合作用的结果。其中，生态良好是宜居的首要条件。工业革命创造城市发展的经济基础和技术手段，从物质形态的建设上逐步解决了城市宜居的便利性问题。但是，工业化推动的唯技术、唯功利的城市建设，也相当程度地带来城市生活疏离自然界、灰色覆盖绿色、生态环境恶化等影响居民生活质量和城市可持续发展的根本问题。

　　早在1898年，英国建筑学家埃比尼译·霍华德就提出城市规划史上著名的“花园城市”理论。这个以亲近自然为基调的有关城市规划的理念和模式，主要适用于新兴的小型城市，应用的范围非常有限。时至20世纪80年代，一位苏联生态学家提出“生态城市”的概念，很快得到联合国教科文组织的确认和推广。1990年以来，多届国际生态城市大会普遍认为，“生态城市”是以环境容量和生态承载力为前提，从全局和系统的角度应用生态学原理，建立起来的人与自然和谐共处，物质循环良好，能量流动畅通的生态系统。目前，建设生态城市行动较早的发达国家已经取得经验和成效，但在世界范围内仍然处于总体探索阶段。我国陆续提出并广泛开展的国家卫生城市、园林城市、环境保护模范城市、文明城市等创建工作，以及部分城市间组织的山水城市、森林城市等特色城市建设活动，都分别从不同领域积极探索生态城市建设，积累了有益经验。2007年，国家公布“生态园林城市”的创建标准及评审方法，标志着我国生态城市建设和城市可持续发展能力建设进入到更具有根本性、全局性、系统性的新阶段。

　　(二)建设经济高端化城市。

　　经济高端化城市，简单地讲就是，在区域经济、国民经济乃至世界经济的分工和竞争中，占据产业结构和价值链高端的城市，是先进制造业、现代服务业处于领先地位的城市。一个城市要增强自身的可持续发展能力，并且带动周边区域的可持续发展，就必须加快经济结构的优化升级和经济发展方式的根本转变。具体来说，特别要大力发展高新技术产业和先进制造业，推动制造业由“三高一低”向“三低一高”的整体转型。加快培育现代新兴服务业，完善城市服务业体系，重点加强外向化服务功能。具备条件的大中城市、区域中心城市，应该率先形成服务业占主体、功能比较完备的高端化和服务化的城市经济结构。

　　(三)建设数字城市。

　　“数字城市”，是国内一些城市曾经提出的、对城市发展方向的一种选择，是把数字技术、信息技术、网络技术渗透进城市生活的各个方面，作为城市运行和发展的基础性技术平台和普遍性技术手段。实现城市的高度信息化和全面数字化，将极大地改变、优化人们的思维方式、学习方式、工作方式、交往方式和整个城市的生产方式、生活方式、管理方式，对于城市加强对内对外的信息处理、过程控制、系统集成，以及生产和生活达到高效率、低消耗的水平，具有重大意义。建设数字城市，是推进城市现代化，实现城市可持续发展的必然选择。

　　(四)建设创新型城市。

　　党的十六届五中全会提出，“建设创新型国家”。其核心要求就是，把提高自主创新能力作为调整经济结构、转变经济发展方式、提高经济核心竞争力、实现可持续发展的中心环节。建设创新型国家，离不开建设创新型城市。依靠科技、知识、人力、文化、体制等创新要素驱动城市发展，建设创新型城市，既要紧紧把握科技创新这个核心环节，又要积极推动思想观念创新、发展模式创新、机制体制创新，以及对外开放创新、企业管理创新和城市管理创新等方面的系统创新，把城市导入可持续发展的健康轨道。

　　(五)建设文化特色城市。

　　文化是城市之魂，特色是城市之根。文化见证城市的生命历程，是城市最为宝贵、最为独特的优势所在。任何一座城市的文化特色，都是经历漫长的岁月逐步形成的。城市的发展也离不开文化特色的传承。城市没有文化特色，就缺少灵魂，人心难以凝聚，发展缺乏遵循。而任何城市的繁荣与发展，都是弘扬和再造其文化特色的过程。文化特色外在地表现为城市的品牌形象，又内在地构成城市可持续发展的价值取向。强烈的文化特色，使城市光彩夺目，富有吸引力；浑厚的文化特色，使城市底蕴充沛，富有凝聚力。城市文化特色是城市的建设与发展的根基和财富。整理、研究和保护、发扬城市的文化特色，不仅关系到城市文化脉络的完整，也关系到城市文化传统和独特魅力的延续。只有站在数千年积淀起来的中华文明的高度，理解、尊重和传承文化遗产，积极挖掘与深刻认知城市的文化传统，重塑城市的文化特色，才能提升城市的综合竞争力，实现城市文明的可持续发展。

　　(六)建设低碳城市。

　　低碳城市是全面采取低能耗、低污染、低排放的低碳经济模式和低碳生活方式的城市。低碳经济的核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和经济制度创新，以及人类生存发展观念的根本转变。通过技术创新、产业调整、制度完善、观念引导等措施，实现“降低碳排放”。这是控制全球气候变化、保持人类社会可持续发展的基础条件和关键环节。走生态文明之路，建设低碳城市，要求全面优化产业结构和能源结构，全面变革生产方式和生活方式。建设低碳城市与国家倡导的建设资源节约型和环境友好型的社会存在着本质一致，是贯彻和落实科学发展观的具体体现，应当成为中国城市转型发展的重要战略选择。

　　二、我国城市可持续发展的基本途径

　　在工业革命以前，古代城市的兴衰成废，少数是由不可抗力的自然因素造成的，多数是由战争、人口迁徙、商路变化、国家兴亡、行政设置更迭等社会因素决定的。由于古代城市的规模和建设强度相对有限，基本上不会对自身赖以建立的自然基质和客观环境造成灾害性破坏。在工业革命之后，新兴城市或转型形成的现代城市，则是建立在高强度消耗自然资源、不可逆地损害自然生态的物质技术基础之上，因而日益威胁自身的存续和发展。所以，可持续发展已经成为现代城市发展的根本问题。推动城市可持续发展，主要有以下基本途径：

　　(一)发展是前提。

　　一般来说，城市规模越大，现代化程度越高，影响城市可持续发展问题的发生几率就越突出。但是，现代化程度较高的大城市，经济实力、技术手段、人才储备、管理水平相应较高，可持续发展能力也相对较强。发展经济学有一个基本命题：增长不等于发展。发展是可持续发展的必要前提。可持续发展必须是科学有序的发展。无论经济还是城市，发展都不仅仅是数量的增长和规模的扩大，而是更深刻地包含着质态的变化、资源的重组、体制的更新、机制的完善、流程的再造、技术的进步和效率的提高。这些都有助于提升可持续发展的能力。

　　香港的发展几经大的转折。19世纪中叶，英国殖民主义者割占香港。香港步入了转口中国大陆对外贸易的发展时期。新中国成立初期，西方国家对我国实行“封锁”、“禁运”，香港转而发展加工贸易型工业，经济迅速崛起，成为“亚洲四小龙”之一。中国大陆改革开放以后，香港恢复并强化了转口港地位，把加工产业陆续转移到大陆，腾出手来集中发展航运、贸易、金融、旅游、会展、创意等服务业，转型为服务经济占绝对主导地位（80%以上）的产业高端化国际大都会。1997年，香港回归祖国成为特别行政区之后，继续保持繁荣稳定，但其高度开放的经济体系先后受到亚洲金融危机、非典疫情、国际金融危机的冲击。香港能否顶住压力和挑战取得新的发展，将在很大程度上决定这个以高投入、高技术、高度开放为基础的国际城市能否实现可持续发展。另外，珠三角新兴城市深圳、东莞，长三角老工业城市上海、南通，都通过科学有序的发展，奠定和强化了自身可持续发展的基础，开辟和拓宽了可持续发展的道路。这些城市的发展经验表明，只有从自身实际情况出发，牢牢把握发展这个第一要务，建立起雄厚的物质基础和经济条件，才有可能实现城市的可持续发展。

　　(二)规划是龙头。

　　推动城市可持续发展，需要组织各个领域力量，协调各个方面关系，有序配置各种要素。实施城市可持续发展这个系统工程，必须首先制定战略性、总体性、综合性的城市规划体系，勾勒出城市发展的战略定位、总体布局，给出城市建设的宏观要求和综合策略。只有以规划为龙头，明确大方向，瞄准大目标，抓住大环节，展开大格局，城市的发展才能够实现有序、有效、有益，进而形成可持续发展。完善的城市规划体系，要求建立纵向到底——包含城市内部逐级深化、细化的分级规划与横向到边——包含城市所有重要领域、基本方面的专项规划。城市规划体系中最重要的是两大类总体规划：一类是城市经济社会发展规划、生态环境保护规划等功能培育规划；另一类是城市建设总体规划、土地利用总体规划等空间布局规划。

　　规划在城市可持续发展中的龙头作用表现得非常突出。以超常速度从边境小镇崛起为现代化大都市的深圳，在短短30多年的时间内，完成了从经济特区到区域中心城市、再到国际大都市的两大历史性跨越。深圳的发展奇迹，首先得益于紧紧抓住历史机遇创新发展，在发展中科学制定、有效实施、适时调整城市的发展定位、发展规划，不断提出新的、更高的奋斗目标；同时也得益于筹建特区时的中央决策者和地方领导者谋划发展空间的远见卓识，即把深圳经济特区的范围划定为大小适宜的327.5平方公里。如果当初把深圳市（原宝安县）全部划为特区，就可能导致范围过大，点多面广的分散发展格局，难以迅速形成拳头和气候，迈出最为艰难的第一步。如果当初把特区范围划得过小，从几平方公里、十几平方公里起步，然后再逐步扩大，就可能发展成为影响力十分有限的经济技术开发区。正是大小适宜的发展空间，成就了当初经济特区的迅速崛起，又为后来向国际大都市跨越预留了空间。改革开放初期一度步履蹒跚、上个世纪90年代再度发力迅跑的上海，同样得益于两个方面战略规划的有机契合。一方面，上海确定了“建设国际经济、金融、贸易、航运中心”的目标，进一步锁定了经济服务化、城市国际化的大方向；另一方面，中央作出开发浦东新区的战略决策，使上海得以跨江发展，完成了城市空间的新一轮大拓展、大调整。浦东开发，是上海拉开城市框架、提升城市品位，向国际一流大都市迈进的一次历史性跨越。

　　(三)建设是关键。

　　城市建设，至少有3个层面的涵义。第一个层面，特指城市工程设施建设。它形成城市的物质形态，使城市获得空间载体功能。第二个层面，专指与城市经济发展同义等值的经济建设。它形成城市的整体发展基础。第三个层面，泛指经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的城市全面建设。它形成城市的可持续发展能力。

　　仅以城市的工程建设为例。从理论上讲，城市建设有两个基本模式，一是新城开发，一是旧城重建。在大多数城市的建设中，两种模式通常是有机结合、同时并用的。对于某一个城市的建设模式，就是这个城市在发展的一定阶段，是以新建为主，还是以重建为主。30多年来，新兴城市深圳基本以新建为主，近年来也注意解决城市空间迅速扩展造成的“城中村”问题和早期建设的工业区设施陈旧、功能落后问题。2004年，该市成立临时机构——“城中村改造工作办公室”（简称“城改办”），负责城中村改造。2006年，“城改办”升格为常设机构，同时将旧工业区的升级改造任务转放到“城改办”，加快了旧城区和旧工业区的改造重建。香港受到城市建设适宜空间的限制，于1972年、1973年相继提出“十年建屋计划”、环境改善区构想。经过几十年的更新重建，香港已经成为高层建筑林立、建成区平均建筑容积率高达8左右的紧凑型城市。难能可贵的是，香港的旧城改造始终注意环境改善，把提高建筑容积率腾出的部分土地空间用于公共设施、社区设施和生态环境设施的建设。为了进一步更新重建老城区，2000年，香港通过《市区重建局条例》，2001年，成立市区重建局。在持续推进老城区重建的同时，香港有重点地进行新建。填海造地新建国际机场就是典型的一例。在新中国成立以来的大部分时间里，在国家严格控制大城市规模的政策背景下，上海的城市建设长期以老城区的零星改造和重建为主。20世纪90年代，上海抓住浦东新区开发的战略机遇，适时把城市建设模式调整为以新区开发建设为主，建设了新CBD、浦东机场、磁悬浮、世博会展馆群等一批重大设施；同时，在浦西老城区启动了大规模、大力度的改造重建，完成了人民广场、南京路步行街、五角场等一批重点改造重建工程。新建与重建联动，浦东与浦西呼应，上海的城市面貌实现了令人赞叹的“一年一个样，三年大变样”，城市的现代化功能和可持续发展能力快速提升。

　　(四)管理是保证。

　　城市的可持续发展需要完备有效的城市管理。城市管理包括小至某一专项的市政管理，大到统筹城市的人口、经济、政治、文化、社会、资源、环境等多因素的系统管理。仅就市政管理而言，它直接支撑着城市的供电、供排水、供气、供热、信息通讯、公共交通、废弃物归集处理、防洪、防灾抢险、生态防护等“城市生命线”。如果缺失市政管理的某一基本环节，城市运行就会发生梗阻、紊乱，甚至造成全局性问题和灾害性影响，使城市陷于可持续发展危机。提高城市管理的有效性，要加强和完善城市的日常管理，也要加强和完善城市的应急管理，切实增强城市应对和处理各种自然灾害、公共危机问题和重大突发事件的能力。从香港、上海、深圳等现代化大城市的可持续发展经验看，加强和完善城市管理，要抓好以下环节：

　　一是管理依据的法制化、制度化。城市管理的基本性质是行使公权力的公共管理。无论是管理主体的确定、管理职能的划分，还是管理权力的行使、管理尺度的把握，都要依据国家的法律和行政规章。香港、上海、深圳等城市严格依法管理，注意运用各自的独立立法权、地方立法权，针对本城市管理的重要领域和重大问题积极开展相关立法，更全面、更细致地把城市管理纳入法制框架。

　　二是管理方式的民主化。城市管理以人为本，为人服务，必须最大限度地吸引社会公众参与、监督城市管理。城市公共管理主体主动加强与社会公众的互动，广泛征求社会各界的意见和建议，全面接受社会监督，认真对待和处理人民群众的诉求。香港市政管理机构重视受理并及时处理居民的投诉。在专业性很强的规划管理方面，香港设立城市规划上诉委员会。任何人对城市规划委员会否决其规划申请或对申请附加条件不满意，都可以提出上诉。上诉委员会对城市规划委员会的决定作出最后裁决。

　　三是管理行为的精细化。现代化城市管理的一个成功经验就是，不断完善城市管理体制，建立长效管理机制，更新城市管理技术手段（如建立数字城管监控指挥系统等），努力提高城市管理的效能和精细化水平。

　　四是管理理念的人性化。香港、上海、深圳等城市的市政管理部门，精心管理市政服务设施，维护好“城市生命线”，为全体市民提供周到、便利、安全的公共管理服务。在此基础上，特别注意为城市特殊群体、尤其是弱势困难群体提供特惠服务。在这些城市街头，举目可见的轮椅通道、盲道等助残设施，小园林绿地、露天座椅、健身路径等休闲健身设施，区街地图、交通路牌、导厕标牌等引导设施，无不体现着深切的人文关怀。

　　三、我国城市可持续发展中的领导者

　　国内外的发展经验表明，缺乏强有力的领导和全社会的普遍共识、积极参与，城市的发展不可能自动转入可持续发展的轨道。在城市的可持续发展过程中，市民是行动主体，领导者是决策人和领路人。城市领导者所处的核心地位，决定了他们要动员、组织、带领城市各界、各类发展主体和广大公众走上科学、生态、节约、文明的可持续发展道路。城市领导者担负着引领城市可持续发展的历史责任，应该具备以下高素质：

　　(一)对人民高度负责。

　　城市是中国特色社会主义现代化建设事业的主要阵地。城市领导者是现代化城市建设的前沿主政者和直接指挥员。他们要正确履行职责，必须具有对人民群众的根本利益高度负责、对历史和未来高度负责的精神。要牢固树立马克思主义世界观、科学发展观和正确的人生观、价值观、权力观、政绩观，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，励精图治，勤政廉政，为人民的福祉和城市的明天用好权，掌好舵。要力戒官僚主义、形式主义和奢侈浪费之风，求真务实地为城市的建设和发展谋好篇、落好子，力求使自己的每个重大领导行为经得起历史和人民的检验，经得起时间和环境的检验。

　　(二)与时俱进，能谋善断。

　　现代经济社会发展的内涵非常丰富，领域十分广阔，节奏不断加快，既高度多样化、开放化、技术化，又高度组织化、协同化、人性化。这些新的时代特征，对于位居经济社会发展前沿的现代化城市，表现得尤为突出。现代城市的领导者要走在时代的前沿，深刻洞察城市发展的规律和走向，肩负起引领城市现代化和可持续发展的重大使命，必须与时俱进，善于学习，勤于思考，勇于创新。现代领导艺术的精髓就在于理论与实践有机结合，冷静面对错综复杂的局面，多谋善断。多谋善断的基础是掌握科学知识和运用科学方法。一个称职的现代城市领导者，必须热爱学习、主动学习、善于学习，不断提高自身的科学素养，始终秉承实事求是、精益求精的科学精神和海纳百川、虚怀若谷的科学态度。要尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，注意倾听实践的呼声、人民群众的诉求、社会各界的意见和专家学者的建议，注意借鉴国内外城市发展的经验教训，自觉地建立和完善科学的、民主的决策机制。

　　(三)胸怀大局，着眼长远。

　　“不谋全局者不足以谋一隅，不谋长远者不足以谋一时”。引领城市可持续发展，现代城市领导者必须以人本的理念、开阔的视野、博大的胸怀确立战略大局观。人本的理念，就是明确“城市发展以人为本”的根本价值与核心目标。人是城市的主体，城市是人的家园。城市发展的根本目的是使人的生活更加美好，包括为全体市民提供良好安全的人居环境，充分宽松的就业机会和创业条件，健康合理的生活方式，以及有利于人的全面发展与社会和谐的公共服务。开阔的视野，就是高瞻远瞩、洞察大势。全视角地审视城市自组织运行和开环运行的重要因素、重大关系和发展趋势、发展机遇，推进城市发展的全要素科学统筹和全方位有序开放，全面提升城市的可持续发展能力。博大的胸怀，就是深刻认识可持续发展的区域相关性和全球一体性，自觉引导本城市担负起对区域、对全国、对全球的社会责任，担负起保卫地球家园这个全人类的共同责任。需要指出的是，在节能减排这个可持续发展的关键问题上，不能目光短浅、自私自利，不能只要自己能得到、用得起就无节制地消耗甚至浪费资源，更不能搞烟囱拔高、排污口下延等“以邻为壑”式的污染转移。要深刻认识“碳排放”通过大气环流影响全球气候和生态安全这个全人类必须共同面对的严峻挑战，积极加入“低碳城市”的建设行列，努力为全人类的可持续发展作出应有的贡献。

　　(四)依法治市，正确履职。

　　依法治市是建设社会主义法治国家的本质要求，也是城市领导者必须遵循的基本工作要求。城市领导者是依法治市的组织者、推动者、执行者，必须牢固树立法律至上的思想观念。在我国，宪法和法律把我们党的主张，经过法定程序上升为国家意志。它是党的主张、人民意愿和国家意志的集中反映。“法律至上”，要求每个党员、特别是党的各级领导干部和各级组织，必须在宪法和法律的范围内活动，保证立法、司法、行政机关，经济单位、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。制定和落实城市的规划、建设和管理，是城市政府依法行政的基本内容，要从健全法制着手，以法律手段保证实施。城市的规划、建设和管理涉及许多技术性、专业性的问题。对此，专家有科学的理解和把握，政府决策应当咨询专家的意见并形成制度，用制度化来保证城市规划、建设和管理的科学性和可持续性。

　　(五)实事求是，一切从实际出发。

　　每个城市的发展基础、发展条件、发展阶段、发展问题和发展机遇各不相同，可以作出的发展选择多种多样。现代城市领导者，要通晓城市科学和管理科学，更要从实际出发深刻洞察、准确把握本城市可持续发展的大局和规律、特点。要真心热爱“这方水土这方人”，专心关注本城市的发展变化，潜心研究本城市的布局谋篇，精心组织本城市的规划、建设和管理。要增强创新精神，加强实践探索，提高城市领导工作的系统化、科学化、精细化、人性化的水平，团结和带领全市人民奋力开辟出适应时代要求、符合本城市实际、具有地域文化特色的可持续发展道路。