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地权问题的症结何在?
内容
  只要无地权的农民不是交易的一方而是被“征”的对象,那“圈地坑农”的事仍然难以避免。
  什么是“使用权”?
  “土地私有制”并非是我所提倡的当务之急。因为在地权问题上,农民的许多更基本的、并无意识形态禁忌的权利,也还有待争取呢。
  现在在中国,提倡“土地私有制”还是个禁忌。于是一些为农民呼吁地权的人便提出:应当从农民的土地使用权“30年不变”的承诺再进一步,实行所谓“永佃制”,给予农民无限期的使用权。
  这个提议的良好动机是无可怀疑的。但是我怀疑其能否实现。尽管“永佃制”顾及了土地所有权仍属“公有”这一意识形态规定,但问题是:它的前提——农民如今已经有了30年的使用权,现在只是要继续延长——存在吗?
  如果农民现在“使用着”他们耕作的土地,这就表明他们拥有“使用权”吗?我们应该知道:某人正在做某事和他“有权利”做某事并不是一回事。古代的奴隶可以奉主人之命与异性结合,但这并不意味着他们有“婚姻权”,而自由人可能是独身,但他们无疑是有“婚姻权”的。一般而言,某人有“某某权”意味着他有做某某事的自由,亦即他可以自主地做或不做某某事——如果想做则别人不应阻止,如果不想做别人也不能强制他做。例如:某人有“选举权”意味着他可以投票也可以不投票。但如果他被指定必须投谁谁的票,即投票对于他已非权利、而是成了必须履行的义务,那么他虽然投了票,却不能说是拥有“选举权”了。同样道理,近年来人们经常提到的“生存权”也不等于生存着。例如猪生存着,但不能说它有“生存权”,因为猪只是依饲养者的意志而“生存”,如果饲养者要屠宰它,它就不能生存了。类似的,在“君要臣死臣不得不死”的专制下,臣民虽然生存着,而且有的(如宠臣宠妃宠奴之类)还生存得很滋润,但仍然不能说他们有了“生存权”。与其他方面的人权一样,在“天子圣明臣罪当诛”的时代是说不上什么“生存权”的。
  佃而无权,何言“永佃”?
  就地权而言,自从有了农业,也就有了土地的“使用”者,但远不是所有“使用者”都拥有“使用权”的。例如奴隶与农奴都可能使用着土地,但他们不但没有土地所有权,而且也不能说拥有土地使用权——他们只是在主人的意志之下使用土地:主人让他们种地,他们不能不种。而主人不叫种了,也可以随时把地收回,奴隶或农奴是没有权利(就是所谓使用权)拒绝的。
  那么谁有土地使用权?自耕农和经营地主无疑对其土地拥有所有权和使用权,而出租地主拥有所有权,使用权则被有偿转让他人了。转让给谁?就是转让给佃农。
  换言之,同样是在没有所有权的情况下“使用”土地,佃农与农奴-奴隶的区别就在前者有土地使用权。这个权利受到租佃契约的保护:这种契约通常规定了土地使用权的期限,以及佃农为取得此种权利所应承担的义务(交纳地租)。一般在典型的租佃制(亦即排除了农奴制因素的、纯粹在契约基础上成立的自由租佃制)下,佃户的土地使用权是有保障的,即在契约规定的佃期内,只要佃户履行了契约规定的义务,地主就不能违约收回土地、赶走佃户。如果要收回,只能在租契期满之后。当然,契约期限有长有短。一般认为在人多地少存在租地竞争的情况下佃农会争取长租期,而在人少地多存在招佃竞争的情况下地主会争取长租期。主要由于佃农的争取,中国明清以来租契逐渐长期化,乃至出现永佃制,佃户取得无限期土地使用权,只要履行了一定的交租义务,地主就不能“夺佃”。而佃户可以把此种佃权再投入流通,即今所谓“土地使用权有偿转让”。这种永佃权号称“田面”、“田皮”,而原初的所有权为“田底”、“田骨”,形成所谓“一田二主”的现象。无疑,这对于维护佃农利益有着很大意义。
  事实上根据如今一些学者的研究结果,清代地权流通中佃权或曰“田面权”的流通已经渐成主流。尤其是一些经济相对发达地区田面权的流通量远远大于田底权流通量。这一方面表明农民比官府更懂得珍惜土地,不到万不得已他们是不轻易出卖“田底”的,另一方面表明当时佃权已有相当保障。如果地主可以无视佃权,任意抽回土地,谁敢购买这样的“田面”,谁又能出售这样的“田面”呢?而今天我们的政策不仅允许“土地使用权有偿转让”,许多文件还要求促进这种转让,但是这种转让在许多地方仍然兴不起来,这除了因为农民改业机会有限无法轻易转让“田面”外,恐怕另一个很重要的原因,就是如今农民的“佃权”实际上是无保障的、极不可靠的。
  显然,永佃制的前提,是一般契约规定的佃权或使用权得到尊重,亦即无论租期长短,只要在期限内田主就不能“夺佃”。而佃户在此期限内可以自由使用土地(例如他可以转交他人耕作,而自己去打工经商)。应当说,能否做到这一点是区分有无“使用权”的标准,也是区分自由佃农和农奴的标准。只有承认使用权的存在,亦即把“使用者”当作佃户、当作租佃契约的承租方而尊重其权利,而不是当作招之即来挥之即去的农奴,才有可能把这种“土地使用权”逐渐延长,以至达到“永佃”。如果不是这样,而是反过来,地主可以随时收回土地而佃户却没有迁徙自由、非经主人特许不得离开,那么即便他事实上长期“使用着”土地,也不是什么永佃制。相反,如果他永远被束缚在土地上,那倒近似于农奴制了。
  地权问题的症结何在
  话说回来,今天我们农民对土地的使用能叫做“使用权”吗?如果说能,那么这种使用权的期限为何?许多人认为就是文件常说的“30年”。然而这种看法在理论上和实践中都十分可疑。首先,现行《中华人民共和国土地管理法》第14条的说法是“土地承包经营期限为三十年”,但并未明确说农户对其所承包的土地拥有30年使用权,而且其后还有“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整”的说法。于是在许多地方,土地管理法的说法被解释为“土地承包制”这个制度30年不变,亦即30年不搞集体化。至于具体让不让你承包某块土地则是可变的。还有人解释说,所谓30年不变是指30年不进行全面的土地重分,但不排除进行“适当调整”。总之,有权者要拿走你的土地,在现行法规中他完全可以“解释”得通。
  还有些学者甚至从理论上证明:所有权是上位权,使用权是下位权,“使用权服从所有权”,所有者只要愿意,就可以把使用者使用着的土地收回。这种说法实际上是根本否认了农民土地使用权的存在。但它在学理上的荒谬一望可知:所谓“上位权”、“下位权”的说法不仅并无法理依据,而且从常识讲,使用权固然是来源于所有权(不是所有者也未经所有者同意,使用者是无法取得使用权的),但它既经所有者同意转让,就成为独立的权利,而在契约的意义上与相关权利取得了平等地位。如前所述,即使在一般认为存在着地主强势和佃户弱势的传统契约租佃制下,地主也必须依约行事,租期未满是不能收地夺佃的。“永佃”与否只是租期是否无限之别,在租期内使用权受契约保护这一点上是一样的。因此,那种地主可以招之即来挥之即去的“佃户”其实不能算是佃户,而只是农奴。确实,如果有权者可以不受租期限制、任意撕毁契约、以“所有者”的名义随时收回土地,那实际上就不仅否认了农民的土地产权(所有权),而且也否认了农民的佃权(使用权);不仅不把农民当成独立所有者,甚至没把农民当成佃户,而是把农民当成农奴了!
  而在现实生活中,农民也确实不像拥有“土地使用权”的样子。不仅农地常常在承包期内被“调整”,农地转为非农业用途,无论是公益性建设还是开发商的赢利项目,基本都是按“征地”(“土地征收征用”)的模式进行,既无需向农民购取土地所有权,也无需向农民购取土地使用权。如此看来,今天农民在维护其“佃农”权利方面尚有很长的路要走,“佃权”没有保障,“永佃”又从何谈起,更不用说争当“自耕农”了。
  换言之,在地权问题上如今的根本症结在于我们的许多机构权力不受制约,因而农民的权利,无论是意识形态禁忌的还是不禁忌的,纸面上许诺了的还是没许诺的,都得不到尊重和保护。
  “圈地运动”与地权归农
  我曾经指出,如今一些理论家和一些涉地部门官员都反对地权归农,但理由却截然相反:理论家说地权一归农,农民就容易失去土地。而官员则说地权一归农,就很难把农民从土地上赶走——也就是搞不成“圈地运动”了。有趣的是那位鼓吹“无地则反”的朋友既号称三农实践家又热衷于理论,于是两种说法兼收而不管其矛盾。他一方面以印度为例宣称地权归农导致土地买卖、“无地则反”,另一方面又说由于印度的承包商和官员无法赶走贫民,导致它难以大修高速公路。我很高兴他还能看到这后面一点。
  的确,要说绝对的土地私有权有弊病的话,那决不是什么农民自由卖地造成“土地兼并”和“无地则反”,而是相反,由于土地私有条件下农民难以被赶走,一些特殊区位的地权私有如果绝对化,确实可能影响公共设施建设与国土整治。正因为如此,如今所有发达市场经济国家、所有承认土地私有制的国家,对土地私有权的限制还是比对其他财产私有权的限制为多,而公共干预的保留也比对其他私有财产的干预大。原则上只要通过民主法治程序真正证明是基于重大公益目的,西方政府也是可以“征地”的,亦即在以合理价格达不成购地协议时,国家为公益可以行使最终定价权,以免区位垄断者无限要价。只是在民主法治条件下,他们行使这种权力的制约条件极为严格,甚至可以说很“苛刻”。因此滥用这种权力大搞“圈地运动”是不可能的。而我们这里就是另一回事了。所以我曾说:限制农民地权如果说有理由,也必须以政治体制改革为前提。在缺少此种前提的情况下,地权归农就应该比西方的条件下更有必要,或者说强调农民地权在中国当今条件下比之在西方,肯定是利更多、弊更少。
  “大限”能遏制圈地吗?
  应该说,随着税费改革后土地问题的尖锐化,如今,国家,也就是中央领导的确为遏制“圈地运动”而做了许多努力。尤其是2004年的征地改革,号称“土地新政”、“土地革命”、“8·31大限”,在限制官商勾结损害国家利益方面应当说是作用不小。这场改革改变了开发商与国家的利益分配模式,从协议“批租”制改为公开“拍卖”制,使开发商通过贿赂批地官员而拿到低价土地、给国家财政造成地价损失的可能性得以降低。然而,由于这种改革对于国家与农民的利益分配模式没有什么改变,尤其是国家垄断土地“一级市场”、只许官府“征地”不许农民(甚至包括“集体”)“卖地”、更不许农民讨价还价的规则没有任何改变。笔者认为这种做法不仅不能缓解、而且有可能加剧“圈地运动”的弊病。为什么这样说?
  在过去批租制下的征地,的确容易发生明显的“征地腐败”:商人贿赂、或有权势的官商唆使批地官员低价批地,固然是一坑国家二坑农民,只有开发商与经手官员个人大发横财。但是这种做法由于只是个人发财,而“公家”财政得到的好处相对而言还不算多。这不仅容易招致“反腐”打击,而且容易在政府机构内部引起制约——那些没沾到好处的政府同事会有监督他们的激励。同时这种征地虽有商人和征地官员个人利益的刺激,“卖地财政激励”相对而言还不算大。而应当实事求是地讲,虽然如今官员腐败问题十分严重,但还不能说完全失控,除了某些政府完全“黑社会化”的地方,腐败官员还不能说是为所欲为。因此推动圈地的官员个人积极性与政府积极性相比,能量还是相对有限的。
  “征地改革”后就不同了:从低价征地、低价“批租”变成低价征地、高价“拍卖”后,从农民那里得到的征地收益并未减少,但这种改革如果确实实现,征地收益将更多地收归政府财政,而不是归入官商私囊。“卖地财政”对政府财政的意义会更为重要。于是虽然腐败官员个人推动圈地的积极性可能会收敛,但政府推动圈地的积极性却会大大提高!并且这种收益归官府而不归个人的征地你很难责其“腐败”,由于政府内部财政利益均沾,来自“没沾到好处的政府同事”的监督和制约也会大大减少。于是,以“卖地财政”为激励而不是以批地官员个人利益为激励的圈地、由政府整体推动而不是由个别官员推动的圈地、形式合法的而不是“腐败”的圈地,会比以前更肆无忌惮。这决非难以设想:“土地新政”后一年半,因征地引发的官民冲突不是减少,而是增加了,定州、南海、汕尾等过去少见的严重事件也接连发生!
  更何况,自1990年代的分税制改革后,除沿海发达地带外的我国多数地区地方财政,尤其是县及县以下的“财政饥渴”一直在加剧,税费改革目前缓解了农民负担,却在很多地方加剧了基层财政困难,而为解决困难应当进行的基层政治体制改革又难以有实质性推进,在此背景下“征地改革”又进一步突出了“卖地财政”的巨大诱惑,这几种因素叠加后,“圈地运动”会如何发展,应当可想而知。
  两年“冻结”启示录
  根本问题在于:我国现行体制主要的弊病是“官民”之间缺少委托代理机制,权责不对应、权大责小的状态难以改变。这种机制下官员个人牟利当然是问题,但政府聚敛的问题更大。为升官邀宠而大搞“政绩工程”、“形象工程”、追求“增长”、“引资”、政府圈钱“经营城市”——这些做法的严重危害,远甚于官员个人贪污,而这些做法导致的“圈地运动”,更不是制止了(如果能制止的话)受贿批地就能够遏制得了的。
  中央领导并不是没有看到这些,“征地改革”中也对从农民那里拿地做了不少规定,但在地权不归农、农民只能作为被“征”者、没有卖方权利亦无谈判资格的条件下,这些规定都只是强调官府自律,强调要严格审批等等。
  但事实上过去并不是没有要求官府自律,而且要求的力度有远甚于今日者,但效果如何呢?自1992年“南巡”后中国出现了失控的圈地大潮,中央从1993年就开始力图“刹车”,在几次强调严格控制不见效的情况下,朱镕基政府痛下决心搞“一刀切”式的全面禁止圈地。1997年4月15日,中共中央、国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号文件),宣布全面冻结非农建设占地一年。1998年4月又发出《中共中央办公厅国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》(中办发电〔1988〕2号文件),再接着冻结一年。然而就这样连续两年的严厉禁令也未能遏止圈地潮。一些地区恰恰在这两年形成“过热”圈地,甚至圈而不用导致这两年“烂尾地”猛增,直到2005年还在消化这些地块。“两年冻结”前的“八五”期间(1991-1995),中国平均每年净减耕地440万亩,而包括“两年冻结”及其后数年的1996年到2003年7年间,耕地年均净减却骤增为1428万亩。时人惊呼:“采取‘世界上最严格耕地保护政策’的国家却成为世界上农地最易被‘征用’的国家”。老实说,今天的“严格控制”不太可能比那时的“两年冻结”更严厉。当年效果不过如此,今后又能怎么样?
  显然,只要“地权归官不归农,政府圈地即圈钱”的状况不变,要求它自己监督自己、自己“严格控制”自己,怎么可能?
  关于“补偿”问题
  “8·31大限”以后,土地政策调整中心似乎从“控制规模”转向了调整“补偿费”。这既是两年来几次低价征地引起重大事件的刺激,也体现了新近三农政策强调对农民“多予少取”的精神。
  现行《土地管理法》规定的“补偿费”明显是不让农民分享土地增值收益的。它不仅规定不按市场价、而按耕地被征前若干年庄稼的价值来“补偿”农民,而且不规定下限、只规定补偿“最高不得超过”若干,明显带有“不怕民吃亏,只怕官不赚”的味道。如今的新精神则开始强调对商业性开发征地补偿标准要考虑市场因素,这当然是个进步。
  然而圈地的性质到底属于商业性开发还是“公益建设”,其判断权仍是征地者说了算,农民并无发言权。即便承认是商业性开发,要考虑市场因素,这种考虑仍然由征地者单方决定,没有地权的农民依然不能讨价还价。既无讨价还价,何来“市场”标准?
  其实在如今的体制下只要是官员单方定价,没有双方合意,就容易生弊。价贱固然伤农,价贵一般农民也未必得利。如今由于众所周知的原因低价征地当然是主要的问题。但笔者也的确听说过这样的事:某些城郊地区有上层“关系”的村官找门路要求“被征地”,前提当然是特殊的“高价”,这就不是权钱勾结来强征地,而是权钱勾结谋求“被征地”了。但这样的“高价征地”,普通农民是碰不到的,高价征地款更不会给他们。总之,只要无地权的农民不是交易的一方而是被“征”的对象,那“圈地坑农”的事仍然难以避免。
  “垂直管理”成效分析
  面对地方政府“村改居”、“租代征”、“整化零”等变相圈地策略,中央又连续出手,去年推出地政部门“垂直管理”,今年出台“土地督察”制。继“8·31大限”被称为“土地新政”后,这些新动向又被称为“土地改革”。
  我是赞成地政垂直化的,因为它有助于国土整治,笔者10年前就著文主张过,今天仍以为早该如此。可是地政“中央集权”有利于国土整治,但是否有利于维护农民权益?至少在如今宏观体制的约束下很值得怀疑。过去靠朝廷御史出巡来为民做主,结果御史反比地方官更腐败,识者讥为“察弊适以滋弊”,可谓明鉴。1994年财政中央集权,众所周知的结果是恶化而不是改善了农民处境。如今乡镇上的“七所八站”当初都是“垂直化改革”的结果,现在却被认为是比“四套班子”更难对付的“汲取”机器。“块块”可能坑农,“条条”就不会坑农或者坑农更甚?
  仅就土地问题而言,过去“村官”私卖村地侵吞地款引起村民抗议的事屡有所闻,后来批地权上收省、县,“圈地运动”却有增无减,反而村官为维护村社利益带领村民抗议“省圈村地”、“县圈村地”的事成为近年来土地事件的突出现象。因为如今官民间委托代理关系虽远不完善,毕竟基层与百姓的委托链条较短、而利益关联更大。兔子虽吃窝边草,强龙方能刮地皮,犹如历史上乡绅、土官虽然欺民,所谓绅权制衡皇权、土官制衡流官的机制也不是一点没有。那么今天在地政方面进一步中央集权的结果,先不说千头万绪的涉地事务是否管得过来,即便能管,会不会又出现“朝廷圈省地、圈县地”?要知道不仅地方政府有“经济人”的一面,中直机构同样如此。“部门利益”一定会比“地方利益”更亲农民吗?
  其实,工业化、城市化要用地是无可避免的事,土地政策的目的不是不占地,从根本上讲也不是为了少占地,而是为了:(1)从全局利益着眼尽量提高用地效率,改善国土整治;(2)在这一过程中维护涉地各方的权益,消除或缓解社会矛盾。前一点可以寄望于“垂直化”改革,后一点只能寄望于农民权利的保障。如果说“地方利益”不能代表农民利益,那么“部门利益”同样不能代表。马克思当年曾说传统小农“不能自己代表自己”,但那个时代早已过去。如今在先进国家,农会常常比工会更活跃,我国农民也应当可以自己代表自己,去参加利益的博弈。

 

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