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土地管理三大制度改革回顾及期待——访原国家土地管理局第一任局长王先进

内容
  记者:我国三十年改革是从农村土地使用制度改革开始的,从土地集体经营改为家庭联产承包责任制。当时您正在吉林省任地委书记、省委书记,其间也积极领导了当地土地改革运动。请问都做了哪些工作?

  王先进:回想起来,在我参与领导的改革运动中,土地承包制度改革是唯一“不推自广”的运动。
  1980年,土地承包责任制传到吉林,当时我任通化地委第一书记。有个词叫“穷则思变”。通化地区耕地少,当时群众生活贫苦,对待改革态度很积极,所以土地承包责任制很快搞起来。
  改革推进中出现了很多问题。首先是集体财产怎么分配?我们就平分了马和农具,把拆成零件分掉的拖拉机重装好,分给技术好的专业户。长白山地区林子多、人参多,怎么分?我们和农民研究,实行股权制。队里每人一股,把林子承包出去,赢利之后按股分成。
  包产到户后,农村有了富余劳动力,我们就因势利导,大力发展专业户。以前集体种植果园时,由于很多人不会干或者不好好干,几年都不挂果。承包了以后,第一年就大获丰收,有的专业户赚了上万元。其他人眼红了,认为合同不能算数。这件事报到我这里,我坚持按承包合同办,只有这样才能稳定这项制度。为了培养技术人才,我又实行了教育制度改革,办了中等职业学校,传授养蜂、养林蛙和缝纫等一些实用技术,为剩余劳动力找到了出路。
  专业户发展的同时,社会上出现了“雇人是不是剥削”的争议。我下去调查,有个卖筐专业户的生意非常好,过来帮忙的十好几个人都跟着富起来了。他是个共产党员,很害怕因此戴上剥削的“帽子”。我鼓励他大胆干,我说你这是带动大家一起致富,社会主义不就是要追求共同富裕吗?这样去想就没有问题了。
  随着包产到户的发展,有了农产品加工和销售的问题。当时我在省里分管农业,提出农业生产管理要“反弹琵琶”。以往是抓生产,不管销售,农民种草莓卖不出去,草莓都烂地里去了。所以要先抓销售渠道,反过来再抓生产。销售—运输—加工—技术—生产,一步步反推,这就叫“反弹琵琶”。
  我还提出发展“庭院经济”。东北家家户户院子大,在院子里种点葡萄等,能改善家里的经济收入,充分利用闲散劳动力。后来调查得知有些庭院经济收入占到家庭总收入的10%,有的更多。看来这种方法很实用。
  这都是在包产到户推进过程中,我们陆续解决的问题和作出的探索。这是靠农业发展起来的道路,和南方发展之路不同。我这都是些“土办法”。

  记者:带领群众干了这么多实事,您有什么体会?

  王先进:最大的体会是,共产党干啥事都要实事求是,坚持从群众中来,到群众中去。“包干到户”就是在群众实践中发现的。有了好典型,加以推广,在推广中逐步完善;如果推广不开,这种做法就有问题,就要重新找典型。为什么包产到户不推自广,拦都拦不住,就是因为它是真理,符合农民切身利益。

  记者:1986年前我国土地管理形势是怎样的?

  王先进:从新中国成立到1986年,我国一直没有专门的土地管理法律和管理机构。城市土地国家所有,用地由政府划拨,谁用谁管;农村土地集体所有,集体用集体管。全国各级政府没有专门土地管理部门。
  随着改革的推进,一些新情况出现了。私营企业发展要用地,农民富裕了要盖房,出现了大量乱占乱用土地的现象。再一个,农民承包土地后,认为种粮不来钱,开始挖鱼塘、栽果树,农业产业结构调整导致耕地大面积减少。1984年开始,农村土地由农业部管,城镇土地由建设部管,两家相互协调。

  记者:当时为什么要成立国家土地管理局?

  王先进:成立国家土地管理局是大势所趋。1985年,由于两部门分管难以协调,农业部最早给中央打报告,建议成立一个专管土地的国务院直属机构,同时也提出制定土地管理法律。后来,一些专家学者也开始给中央写信,建议成立专门的机构管土地。
  有件事促使中央下了决心。农村实行土地承包后,粮食连年丰收,1984年达到最高峰,但在1985年产量突然下滑。1985年全国农业工作会议上,我在题为《防止粮食生产萎缩的几点建议》的发言中谈到,包产到户释放出巨大的生产能力,加上那几年气候条件好,粮食连年丰收。但包产到户以后,政府对农业投资和农业生产资料企业补贴减少,当时粮价也比较低,极大地挫伤了农民的生产积极性。1985年,我国净减少耕地1500多万亩,是新中国成立以来耕地减少最多的一年。
  耕地问题关系到粮食问题,粮食问题关系到国家安全问题。1986年3月21日,《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》下发;作为组织保证,决定成立国家土地管理局;6月25日,《土地管理法》颁布实施。这是我国土地管理战线上三件大事,标志着我国现代土地管理制度建立起来了。人们说:“土地管理的春天来了!”

  记者:作为国家土地管理局第一任局长,您在上任之初有什么感想?首先要做的是什么?

  王先进:我是1986年7月27日到的北京,8月1日正式挂牌办公。当时局里只有三十几个人、一部电话、三部车,一年总经费500万元,除去房租,所剩无几,还搬过三次“家”。机关食堂是“白菜豆腐汤”,是国家直属机关的“最贫困户”。但同时它是全国土地的最大“管家”。
  既然让我管全国土地,我就要对党中央、国务院负责,对全国人民负责。刚就任时,我对土地管理一无所知。怎么办?学。这是我的第一项任务。当时我住在吉林省办事处,每天晚上捧着一本人民大学出的书看到很晚,就这样学了一个月,才知道“地籍管理”、“规划管理”是怎么回事。一个多月后,在全国土地管理局长会议上,我自己写会议讲话稿,大家都说“这个局长没讲外行话”。
  国家土地管理局刚成立时,既要组建各级管理机构,又要狠刹各地违法用地之风。我一方面下文件要求成立各级土地管理局,另一方面将抓《土地管理法》宣传和抓违法检查结合起来。一正一反,在当时发挥出很大效应。三年内,清查出违法占地案件650多万件,收回土地50万亩,罚款2.36亿元,追究行政责任303人。与此同时,土地管理机构很快建立起来,三年内达到15万人。现在看“边打仗边扩军”的方针还是正确的。

  记者:面对国内土地管理和利用局面,您认为最棘手的问题是什么?

  王先进:土地管理机构建立起来了,怎样做到彻头彻尾的统一管理,非常难。这是我在国家土地管理局碰到的最难办的事,也是我一生中最难办的事。
  国家土地管理局成立不到半年,争论就出现了。当时有关部门向中央写了份报告,认为土地还是城乡分开管好。有的领导还有批示,传到各地后,以往改名为“房产管理局”的机构又恢复成“房地产管理局”。这是多大的压力!
  过了不久,某部领导找我协商,提出城市土地归他们管,农村集体土地和建制镇土地归国家土地管理局管,仿佛是作了“让步”。他还说,如果我们不同意,就报国务院领导决定。我的回答是“依法办事”。
  同年12月,在全国城市建设会议上,有的部门公开提出城乡土地应分管,并且要将会议情况向中央汇报。我得到消息后,连夜写了份报告。第二天的国务院会上,我在发言时,派人将有关材料散发给与会领导。发言结束后,提出分管的部门领导一言不发。
  在1988年国务院各部门重新制定“三定”方案时,关于土地实行城乡统管,也遇到了不少曲折。国务院责成一位领导同志对此问题进行研究。我预料他会提出城乡土地分管的意见,但中央编制委员会不同意,最后国务院批准了国家土地管理局的“三定”方案,城乡土地还是统一管理。
  尽管如此,土地统管的阻力还是很大。一个典型的例子是,国家土地管理局和有关部门起草的《城镇土地出让转让条例》,早在1988年7月就获得了国务院常务会议原则通过,可直到1990年5月才颁布,拖了近两年时间。这是国务院法规史上从来没有过的。
  几年下来,大家都知道国家土地管理局的王先进在这个问题上是个不折不扣的“强硬派”。我并不是“强硬派”。土地统一管理,是个法律问题、土地管理体制问题、关系全国土地统一管理机构存亡的问题,在基本原则上,我不能退让。在这个问题上,我们坚持下来了,最终稳定了土地城乡统一管理体制。但也要看到,彻底做到统一管理并不容易,还需继续努力。这件事说明,改革是对权力、对利益的调整,是一个破旧立新的过程。新制度建立初期,旧制度惯性还在持续,肯定会有阻力,这是普遍规律。

  记者:在有关土地统管还是分管的争论中,房地关系是个重要问题,您是怎样理解的?

  王先进:当时人们对土地没有资产的观念,但对房子很看重,认为房地不可分,地要跟房走,所以管房就要管地。有些人甚至认为土地增值是因为房子的关系,这都是为土地分管制造理由。房政和地政到底如何分工和配合,至今解决得不够好。现在“房地产”成为流行词,“房产问题”叫“房地产问题”,“房产市场”叫“房地产市场”,“房价”叫“房地产价格”,很少见到“地产市场”这个词。
  我认为房政和地政应该统一管理,通过管地权来管房权。地权、房权统一登记,分别发证,台湾地区就是这样做的。实在不能统一,也应在一处办公,各自办理登记,以方便群众。

  记者:早在20年前,您就在《人民日报》上撰文提出要保留18亿亩耕地的建议,这个想法是怎么产生的?

  王先进:这是长远的战略考虑。中国人多地少,耕地更少,管全国土地,必须有全盘考虑,只有战略问题考虑清楚了,才能防止出现难以挽回的错误。这就是我当时的指导思想。
  18亿亩耕地是根据五组数据测算出来的:第一,耕地数。美国卫片测出中国耕地有21亿多亩,我们调查测算后得出,净耕地数量是19.7亿亩。
  第二,人口数。根据权威部门预测,到2040年或2050年,人口高峰为15亿~16亿。届时城市人口有10亿多,农村人口5亿左右。
  第三,城乡建设用地数。当时城乡建设用地有3.8亿亩,参照当时美、日等发达国家实际占用水平,根据前几年城乡建设新占用土地中耕地与非耕地比例,到2040年,城乡建设用地还要占用耕地2亿多亩。还有退耕、灾毁等减少耕地1亿多亩。
  第四,耕地后备资源数。全国适宜开发耕地的资源,包括农田整理、废弃地整治,满打满算有2亿多亩。第三与第四组数据增减相抵,到2040年,能保有耕地18亿亩。
  第五,粮食需求数。按世界中等发达国家人均消费水平,参照世界粮农组织提出的每人每日需要的食物热量(中等需要量),每年人均需要粮食500公斤,15亿人需要7500亿公斤。但是我国粮食总产量多年徘徊在5000亿公斤。如果能提高土地质量和农业科技水平,50多年时间,增加2500亿公斤粮食量是可能的,18亿亩耕地保15亿或16亿人吃饭还是可以的。
  这就是18亿亩耕地的来历。
  1987年春天,我在土地学术报告会上,做了题为《我国土地管理战线的形势和任务》的报告,第一次提出保18亿亩耕地的建议。1989年2月,我专门写了一篇题为《我国耕地现状、发展趋势及对策》的文章,由国务委员宋健推荐,在《人民日报》、《科技日报》上相继发表。这篇文章详细分析了耕地与人口的关系,论述了保护耕地的重要性,提出了在保住18亿亩耕地的基础上,提高耕地质量和农业科技水平,扩大耕地外的食物来源,提倡粮食适度消费和提高饲料转化率,继续控制人口数量,只有这样,才能使15亿~16亿人吃得饱,或吃得好。宋健同志对这篇文章的评价是:“立论坚实,实事求是,数据翔实,深谋远虑。”

  记者:国家土地管理局编制全国土地利用规划时,指导思想是什么?

  王先进:1986年,中央提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地,切实保护耕地,是我国必须长期坚持的基本国策。”后来被写进了法律。国家土地管理局以此为编制全国土地利用规划总的指导思想。具体规划原则是:珍惜土地,合理利用,保护耕地,节流开源;一保吃饭,二保建设,三保经济、生态效益,四保经济社会持续发展。这是逐渐形成的集体思想。

  记者:编制过程中遇到了哪些困难?是怎样解决的?

  王先进:困难很多。这是第一次编制全国土地利用规划。规划是土地利用管理的龙头,没有龙头不好办。国家土地管理局刚成立,缺资料,缺人才,缺经验,缺资金,什么都缺,困难可想而知。规划是系统工程,工作量大,难以很快做起来。
  全国规划出来前,我们采取了两项措施:一是编制年度建设用地计划,与国家计委编制的国民经济发展计划同时下达,用年度用地计划进行宏观调控,实行几年效果不错。二是划定永久基本农田保护区,先把15亿~16亿亩“保命田”圈起来。经过试点准备,1989年6月,国家土地管理局和农业部在湖北荆州召开了第一次全国基本农田保护会议,推动全国建立和落实基本农田保护制度。1994年,国务院颁布了《全国基本农田保护条例》,把基本农田保护制度上升为法律。
  编制规划本身的困难可以克服,最大的问题是全国思想不统一。开始提出划定基本农田保护区,国家土地管理局内部就有分歧,全国基本农田保护会议上更有激烈的争论。反对的主要理由是:同样土地面积种粮食不值多少钱,改为建设用地,产值却是几十万几百万元。现在提保护耕地不是时候,划基本农田保护区影响经济发展。有人还理直气壮地说:“我有钱可以进口粮食。”殊不知,一旦到了中国人饿肚子的时候,谁也救不了。五年后,有位国际著名经济学家提出了一个尖锐的问题:谁来养活中国人?引起世界关注。中国许多专家学者据理反驳,我也在其中。但我始终认为,这是个有益的警讯,我们应该时刻保持高度警惕。

  记者:您如何评价城镇土地使用制度改革?

  王先进:我在2008年8月1日《中国国土资源报》上发表了一篇署名文章,专门谈城镇土地使用制度改革。概括来讲,这项改革是成功的。
  一是建立了一个符合中国国情的崭新的城镇土地使用制度。我国实行社会主义市场经济体制。城镇土地使用制度改革既保持了土地公有制,体现了社会主义制度,又把土地使用权作为商品和资产出让转让出去,这不仅符合市场经济规律,而且土地使用权可以抵押、出租,相比于行政划拨,权利实现了自由,对土地所有者和使用者都是有利的。
  二是从理论上讲,这一制度既正确认识和坚持了马克思主义地租理论,又丰富和发展了马克思主义地租理论。马克思主义认为,社会主义实行土地公有制,但不取消地租。实行土地有偿使用制度,是对马克思主义地租理论认识的回归。同时,在马克思主义理论中,土地不是商品。而我们的改革将土地使用权从所有权中分离出来,出让出去,收取若干年地租,把土地使用权商品化。这就在坚持马克思主义地租理论的基础上,根据我国实情进行了丰富和发展。
  三是城镇土地使用制度改革为社会主义市场经济体制奠定了牢固的基础,极大地推动了我国改革开放。土地制度是一个国家、一个社会的基本制度。没有土地出让转让制度,房产的商品化就难以实现,引进外资就有困难,不能实现土地优化配置和企业发展。土地不能流动的障碍一扫除,改革开放就顺利开展起来。

  记者:城镇土地使用制度改革试点工作开展之初,国内出现了一些反对的声音,1989年冬,您还接受了部分人大、政协常委质询?

  王先进:对。代表、委员们的出发点是好的,因为不了解情况,所以提的问题很尖锐。我觉得做得没错,所以就理直气壮,没什么可怕的。质询持续了两个多小时,听了我的回答,他们了解情况后,也就没什么意见了。

  记者:改革推进过程中,有没有您意想不到的情况发生?

  王先进:有。第一个意想不到的是,通过土地市场配置土地,没有完全达到预期的优化配置资源的效果。第二个意想不到的是,国家土地资产流失这么严重。据专家估计,年流失约几百亿甚至千亿元,“流”到暴利行业、暴利企业,有的暴发户淘的“第一桶金”,就是国家流失的土地资金。还有一部分“流”入腐败权贵的腰包。对此群众有抱怨,专家有质疑,土地管理干部有指名道姓地批评。

  记者:为什么会出现这些情况?

  王先进:这里有许多复杂的问题,也许是原因吧:一、国有土地出让转让制度不完善,协议方式出让的土地价格被严重扭曲;二、土地行政划拨和出让转让两种制度并存,被许多人利用;三、相关法律法规不完善;四、地产市场,特别是农村地产市场不规范;五、以市场价格为依据的地价评估、信息管理系统不健全,与土地市场不相适应;六、土地租、税制度不健全,调控市场乏力;七、低价补偿的征地制度不合理;八、有“法制”无“法治”,有法不治;九、更重要的是,地产市场中出现了大量公权力干预,甚至权利交换;十、土地管理队伍还不善于管理复杂多变的地产市场。
  城市土地出让转让制度基础是好的,这些问题会在发展中逐步得到解决。我相信,全国地产形势一定会越来越好。

  记者:土地管理制度改革到现在,最令您感到欣慰的是什么?

  王先进:城乡统一管理体制坚持下来了。1986年国家土地管理局成立时,中央还成立了空中交通管制局,两个局后来都面临着很多困难和阻力。空中交通管制局在有关部门的强烈反对下,在一年多后取消了。但国家土地管理局坚持下来了。虽然现在合并到国土资源部,但土地管理体制没有动。还有城镇土地使用制度改革搞得很成功。这两件大事让我感到很欣慰。

  记者:有遗憾吗?

  王先进:有。耕地保护制度已经建立起来了,但没有达到预期目标。这里有两个国土资源系统难以解决的矛盾。首先是全局利益与地方利益的矛盾。二十多年实践证明,对保护耕地,特别是划定永久基本农田保护区,多数地方领导干部是持有不同认识的。这里有如何认识和处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系问题。但更深层次的根源,涉及分灶吃饭的财政体制和选拔领导干部的标准、机制问题,还有低标准的补偿征地制度问题。
  我国现在的财政体制是分灶吃饭,谁的财政收入多,谁的日子就好过。于是,各地拼命争项目,争投资,扩大财政收入。这就要占地,我国实行的又是低补偿的征地制度,征地有利可图。于是就拼命征地,发展地产经济,出现了“土地财政”。我们选拔干部的硬标准是GDP、财政收入,这就更影响领导干部对耕地保护的积极性。
  再一个是城市建设用地思路与保护耕地思路的矛盾。改革开放以来,特别是十多年来,城乡建设用地扩张势头迅猛。据2007年统计,城乡建设用地已达到4.9亿亩,还不包括农业生产中的建设用地。据有的专家说,世界公认的合理的城市发展用地弹性系数为1.12,而我国是2.28,是世界合理水平的两倍多。据有的专家调查,我国城市建设用地中,低效率用地占40%,闲置土地占5%。乡村建设用地这两个比率还要高。这与我们选择的工业化、城镇化的道路有关。城乡建设用地遍地开花,能者就地“做大”,像有人所形容的“处处是城镇,处处是农村,抬头看大楼,夹缝看农业”。这样做好处是经济发展快,能够促进就业;留下的是城镇、工业布局不合理,土地低效利用,环境严重污染,保护耕地无路可退,建设用地已处于“疑无路”的境地。

  记者:党的十七届三中全会上提出要健全严格规范的农村土地管理制度。对农村土地制度管理作了一些具体规定,您对此怎么看?有什么建议?

  王先进:今年是改革开放三十年,中共中央作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,具有里程碑的意义。《决定》是在总结三十年农村改革经验的基础上,提出今后几十年农村改革的纲领。
  《决定》对农村土地问题作出的规定,主要有两个方面:一是保护耕地,坚守18亿亩耕地红线;二是保护农民权益,赋予农民更充分的土地权利。这两个问题是我一直关心的,也可以说近20年来,一直在研究思考的问题。这两个方面有着密切的关联:保护耕地,有利于保障粮食安全、国家安全,同时也最大化地保护了农民土地权益,没有土地,特别是没有耕地,农民就会失去生产、生活以及生存的保障。
  “坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田,建立保护机制,确保基本农田总量不减少,用途不改变,质量有提高。”这是在耕地保护问题上,中央文件中讲得最全面、最明确、最坚决的一次,可见党中央对保护耕地高度重视。
  第一,党政各级领导干部要统一思想。我们要坚持不懈地宣传,让全体干部和群众认识到目前耕地形势的严峻性,意识到我们已经走到18亿亩耕地红线的边沿。保住18亿亩耕地是我们的历史责任。第二,要把保护18亿亩耕地、16亿亩永久基本农田列为世代工程。用20~30年时间,在全国人口高峰15亿~16亿到来前后,把它保护好,建设好,建成高产稳产农田。第三,将土地征用制改为征购制。用市场价格购买农民土地,以减少征地利益冲动。征地价格提高后,应征收农地转为建设用地的增值税。第四,建立基本农田保护补偿机制。这是对耕地保护者的奖励,也可以说是国家对基本农田没有地上建筑权的经济补偿。第五,强化《规划》的法律地位,加大执法强度。
  保护耕地还要求城乡建设用地思路要转变:由就地扩张为主,转变为在现有城乡建设用地范围内节约挖潜为主。这就要制定一个城乡一体、与耕地保护规划相衔接的城乡建设长远规划。在规划指导下,进行城乡建设用地调整改造,节约出土地,安排新的建设项目。
  “赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系稳定并长久不变。”这是农村土地产权制度的重大变革。我对“长久不变”的理解是“天长地久”,农民的土地承包权是终生权利,在不改变农业用途的条件下,土地承包权可以自愿有偿流转,是完整的土地财产权。
  《决定》要求“完善农村宅基地制度,依法保障农户宅基地用益物权。”宅基地是无偿分配的,不准出租、买卖是正确的。宅基地上农民自己出钱盖的房屋应该允许出租,但出租房屋不准承租者改建、扩建,也不得转租。对出租房屋的宅基地,土地集体所有者可以相应地收点宅基地租金;当集体需要调整宅基地时,房屋承租者和出租者应终止租赁合同。
  《决定》中规定,“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过各种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”这是党中央第一次作出这样明确的决定,允许农民有条件地参与建设用地开发经营,允许农民进入建设用地市场。但这是个很复杂的问题,有许多问题要解决。
  第一,要有详细的农村建设用地规划,使乡村建设用地有规划依据,也利于保护基本农田。第二,要制定详细、合理、便于执行的法律、法规和各种规章。第三,要建立一个统一的城乡建设用地价格信息系统,以市场价格为依据的地价公示制度,城乡统一的地价管理制度,为乡村干部和农民提供地价信息服务。第四,建立为农民服务的法律咨询、法律援助机制。第五,健全土地权利登记制度,强化执法检查力度,两者相互配合,共保农民土地权益。第六,要考虑农村土地管理体制问题,对农地和农村建设用地,如果实行分管体制,两种土地管理要注意衔接。最后也是最重要的是,健全农村集体土地所有权法人制度。在市场经济条件下,村委会、村民小组不适宜作为农村集体土地所有权法人,应组织纯粹的农民经济组织来代替。

  记者:您对目前土地管理工作有何寄语?

  王先进:目前土地管理形势大好,党中央、国务院对土地管理高度重视,国土资源管理队伍高度努力。但同时任务也很艰巨:我们已经走到耕地红线边沿,要固防坚守;城乡建设用地已经走到“疑无路”的地步,必须在建设用地中开辟新路;城镇地产市场尚未整顿规范好,乡村建设用地市场又要建立,需要认真地研究落实;国务院及地方各级政府决定筹巨资扩内需,既要保证土地需求,又要防止再次掀起滥占土地风潮。任务艰巨,情况复杂,需要脚踏实地,勇敢地探索前进!

 

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